За принятие законов взялись не на шутку

Чуть более месяца назад Министерство юстиции РК выступило с очень интересной инициативой. Минюст предложил населению присоединиться к разработке законов. В частности, он рекомендовал государственным органам, разрабатывающим законопроекты, дать возможность казахстанцам предоставлять замечания и предложения по текстам будущих законов через свои официальные сайты (см. «Капитал.kz» от 10 марта 2011 года). Таким образом, государственный орган-разработчик должен провести всестороннюю прогнозно-аналитическую работу по предлагаемому вопросу, по итогам которой принять решение о необходимости законодательного регулирования тех или иных общественных отношений.

Вместе с тем одна из основных проблем связана с соблюдением правил оформления нормативных правовых актов (юридическая техника). На замечания, касающиеся юридической техники, приходится две трети нареканий от числа всех замечаний. Данная проблема существует из-за того, что разные субъекты законодательной инициативы (государственные органы, администрация президента, парламент) применяют различные правила и приемы юридической техники по оформлению проектов законов.

В этой связи в рамках законопроекта «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам совершенствования нормотворческой деятельности» впервые законодательно закрепляются правила оформления нормативных правовых актов, что позволит полностью решить проблему единообразного применения этих правил различными субъектами законодательной инициативы.

12 апреля в официальной печати был опубликован Закон РК от 1 апреля 2011 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворческой деятельности». Он направлен на совершенствование системы нормотворческой деятельности и вступает в действие со дня опубликования.

Этим законом вносятся изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РК от 4 декабря 2008 года, в Закон РК от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах» и еще ряд иных законов.

Существенные изменения претерпел Закон РК «О нормативных правовых актах». Так, статья 1 дополнена такими понятиями: «юридическая техника» – «совокупность способов, требований и правил оформления нормативных правовых актов»; и «правовой мониторинг нормативных правовых актов» – «деятельность государственных органов, осуществляемая на постоянной основе, по сбору, оценке, анализу информации о состоянии законодательства РК, а также по прогнозу динамики его развития и практики применения в целях выявления противоречащих законодательству РК устаревших и коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации».

Необходимо отметить, что в действующее законодательство впервые вводится понятие «правовой мониторинг нормативных правовых актов». В целях совершенствования нормативных правовых актов решен вопрос о законодательном закреплении за государственными органами обязанности по проведению правового мониторинга законодательных актов, разработанных данными госорганами. До сих пор правовой мониторинг осуществлялся только в отношении подзаконных нормативных правовых актов.

Безусловно, с установлением обязанности государственных органов проводить мониторинг и в отношении законодательных актов ситуация с несоответствиями норм права в законах, которая сложилась на протяжении долгих лет, будет улучшаться.

Конкретно определены нормативные акты, которые не должны содержать нормы права: 1) нормативные акты негосударственных организаций, в том числе общественных объединений и органов местного самоуправления; 2) нормативные акты государственных организаций, не являющихся уполномоченными органами; 3) нормативные акты, содержащие технические и технологические нормы.

Помимо этого, в перечень государственных органов, принимающих нормативные правовые акты, включен счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета. В этой связи нормативные постановления счетного комитета признаются нормативными правовыми актами основного вида, определяется их место в иерархии нормативных правовых актов и вносится соответствующее изменение в Бюджетный кодекс РК.

Внесено изменение уточняющего характера в статью 3 закона. Положение, относящееся к производному виду нормативных правовых актов, определяется так: положение – нормативный правовой акт, определяющий статус и полномочия какого-либо государственного органа. Слова «или его структурного подразделения исключены».

Из закона также исключена статья 11, гласившая, что Правительство РК в соответствии с планом законопроектных работ дает поручения государственным органам и организациям, указанным в плане, подготовить проекты нормативных правовых актов в сроки, предусмотренные в плане.

Юридическая техника

Итак, глава 3 закона «О нормативных правовых актах», определяющая правила юридической техники, изложена в новой редакции.

Прежде всего законом предусматривается обязанность государственных органов по опубликованию на интернет-сайте текстов законопроектов – это платформа для обсуждения положений проектов законов с общественными объединениями, неправительственными организациями и широкими слоями населения. Немаловажным является и то, что в целях качественного ведения нормотворческой деятельности и во избежание госорганами излишнего нормотворчества законом вводится положение о приложении к законопроекту всех нормативных правовых актов, необходимых в целях его реализации.

Согласно пункту 8 статьи 14 этого закона, если для реализации норм права готовящегося проекта законодательного акта РК, нормативного правового указа президента РК, нормативного правового постановления Правительства РК необходимо внесение изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты одного или нижестоящего уровня, то должны быть подготовлены проекты актов с указанными изменениями и (или) дополнениями или даны поручения соответствующим органам о подготовке таких актов. А в соответствии с пунктом 9 этой же статьи разработанные проекты законов одновременно с направлением на согласование в заинтересованные государственные органы размещаются на интернет-ресурсе уполномоченного органа.

Статья 19 закона определяет требования к содержанию и стилю изложения текста нормативного правового акта. Приведем ее основные моменты: 1. Компетенция, функции и задачи государственных органов в области государственного регулирования общественных отношений должны устанавливаться в нормативных правовых актах в соответствии с законодательством Республики Казахстан об административных процедурах с четким разграничением по уровню государственного управления. Методические рекомендации по определению типовых функций государственных органов принимаются Правительством Республики Казахстан.  3. Текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл. Текст нормативного правового акта не должен содержать положения декларативного характера, не несущие смысловой и правовой нагрузки. Не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, эпитетов, метафор, сокращений слов. Норма права, изложенная в структурном элементе нормативного правового акта, не излагается повторно в других структурных элементах этого же акта. 4. Поручения в нормативных правовых актах должны адресоваться государственным органам либо, при необходимости, их руководителям. По отношению к государственным органам, не подчиненным лицу, дающему поручение, поручения в нормативных правовых актах должны излагаться в рекомендательной форме либо по согласованию с ними. В последнем случае после наименования государственного органа указывается пометка «(по согласованию)». 6. В тексте нормативных правовых актов не допускаются обозначение абзацев дефисами или иными знаками, выделение и подчеркивание отдельных слов и словосочетаний.

Необходимо сказать и о ссылках – весьма распространенном явлении в законодательстве. Если раньше этот вопрос был прописан вскользь, то с внесением изменений он получил конкретику. Так, согласно статье 20 закона, ссылки в структурных элементах нормативного правового акта на другие его структурные элементы допускаются только в случаях, когда необходимо показать взаимную связь норм права либо избежать повторений. При ссылке на нормативный правовой акт указываются в следующей последовательности его форма, дата принятия, регистрационный номер и заголовок этого нормативного правового акта. Если в нормативном правовом акте имеются ссылки на приложения, то указываются номера приложений, присваиваемые в порядке их упоминания в тексте нормативного правового акта, за исключением случаев, когда к нему имеется одно приложение.

Закон дополнен тремя важными статьями: статья 21. Оформлению нормативных правовых актов о внесении изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты, 21-1. Оформление нормативных правовых актов о признании нормативных правовых актов утратившими силу и 21-2. Оформление приложений к нормативным правовым актам. Н первой из них остановимся поробней, так как наконец-то четко прописан механизм относительно оформления правовых актов о внесении изменений. Итак, согласно статье 21, в заголовке нормативного правового акта, предусматривающего внесение изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, должна содержаться ссылка на форму, дату принятия, регистрационный номер и заголовок акта, за исключением законов. В заголовке нормативного правового акта, предусматривающего внесение изменений и дополнений в нормативный правовой акт или нормативные правовые акты, в первую очередь указывается слово «изменений» или «изменения». Кроме того, в соответствии с пунктом 2 данной статьи в тексте проекта законодательного акта о внесении изменений и (или) дополнений в законодательные акты указываются заголовок, дата принятия этих законодательных актов, а также в скобках год, номер и статья их опубликования в сборнике «Ведомости Парламента Республики Казахстан» либо иной источник официального опубликования в соответствии с настоящим Законом, если законодательный акт не опубликован в указанном сборнике. Следует отметить, что и в тексте проекта нормативного правового акта о внесении изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты указывается то же самое. Согласно пункту 3 статьи, при изменении и (или) дополнении трех и более нормативных правовых актов составляются перечни, оформляемые отдельными приложениями. Указанное требование не распространяется на законодательные акты. Это очень важный момент. Отметим также, что все изменения и (или) дополнения, вносимые в один и тот же нормативный правовой акт, предусматриваются одним пунктом или подпунктом. Нормативные правовые акты, в которые вносятся изменения и (или) дополнения, располагаются в зависимости от соотношения их юридической силы, а также в хронологическом порядке по дате их принятия (издания). В пределах одной и той же даты принятия нормативные правовые акты указываются в соответствии с их регистрационными номерами или номерами статей в официальных источниках опубликования. Немаловажными, на мой взгляд, являются следующие пункты статьи: 5. При внесении изменений и (или) дополнений в структурный элемент нормативного правового акта такой структурный элемент излагается в новой редакции.Требования настоящего пункта могут не применяться при рассмотрении проектов законов, внесенных в Парламент Республики Казахстан.

7. Нормативные правовые акты, имеющие грифы секретности или пометки «Для служебного пользования», «Без опубликования в печати», «Не для печати», включаются в перечень без указания их заголовка.

8. При внесении изменений и (или) дополнений в текст нормативного правового акта в объеме, превышающем половину текста нормативного правового акта, принимается его новая редакция.

И еще несколько значимых нововведений

Большое значение придается научной экспертизе нормативных правовых актов. И такая экспертиза будет теперь не только правовой, но и антикоррупционной и лингвистической. Это давно требовалось осуществить.

Кроме того, в закон добавлена еще одна статья, касающаяся правопреемства в отношении принятых нормативных правовых актов. Согласно статье 29-1, в случае реорганизации государственного органа, наделенного правом принимать нормативные правовые акты, к правопреемнику в пределах его компетенции вместе с правом принимать нормативные правовые акты переходят полномочия по изменению, прекращению и приостановлению действия нормативных правовых актов.

Очень хочется надеяться, что с принятием этого закона довольно эффективные механизмы законотворчества, основанные на международных стандартах оценки качества проектов нормативных правовых актов и процедурах их публичного обсуждения, будут столь же эффективно реализованы.

При полном или частичном использовании материалов гиперссылка на деловой портал Kapital.kz в первом абзаце обязательна.